Naarmate de startdatum voor de eengemaakte markt - 1 januari 1993 - naderde, werd duidelijk dat een definitief stelsel voor de belasting van goederentransacties niet tijdig zou kunnen worden ingevoerd om vrij verkeer van goederen mogelijk te maken. Toch zijn op 1 januari 1993 alle fiscale controles aan de binnengrenzen van de Europese Gemeenschap afgeschaft. Bedrijven waren niet langer belasting over de toegevoegde waarde (btw) verschuldigd wanneer hun goederen de grens met andere lidstaten passeerden. Om deze afschaffing van de fiscale controles aan de grenzen te realiseren, was het nodig geweest om afspraken te maken over belangrijke aanpassingen aan het systeem voor het heffen van btw op intracommunautaire handelingen. Over de oorspronkelijke voorstellen van de Commissie - die in haar Witboek over de interne markt van 1985 waren uiteengezet - werd vruchteloos gedebatteerd tot oktober 1989, toen men zich realiseerde dat er te weinig tijd restte om ze voor januari 1993 ten uitvoer te leggen. Daarom werd een minder ambitieus alternatief op de rails gezet, waarbij de fiscale grenscontroles konden worden afgeschaft maar de hoofdkenmerken van de toen bestaande regeling behouden bleven.
Dit alternatief, de btw-overgangsregeling die 25 jaar geleden werd ingevoerd, is nog altijd van toepassing. In deze regeling is het grensoverschrijdend verkeer van goederen wat transacties tussen bedrijven (b2b) betreft, in twee verschillende handelingen opgesplitst: een levering in de lidstaat van vertrek van de goederen, die is vrijgesteld, en een intracommunautaire verwerving in de lidstaat van bestemming, die is belast. Er werd van uitgegaan dat deze regels tijdelijk zouden zijn. Ze zijn niet zonder nadelen, omdat de kans op fraude toeneemt als goederen zonder btw mogen worden gekocht, en omdat de inherente complexiteit van dit systeem niet bevorderlijk is voor de grensoverschrijdende handel.
Na breed overleg heeft de Commissie haar Actieplan betreffende de btw: naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU - tijd om knopen door te hakken (1) (btw-actieplan) vastgesteld. Daarin kondigde zij onder meer haar voornemen aan om een definitief btw-stelsel vast te stellen voor grensoverschrijdende handel binnen de Unie, gebaseerd op het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van bestemming, om zo een solide, gemeenschappelijke Europese btw-ruimte te creëren. De tenuitvoerlegging van dit btw-actieplan maakte ook deel uit van het pakket voor eerlijke belastingen, dat was aangekondigd in de intentieverklaring van voorzitter Juncker bij de toespraak over de Staat van de Unie 2017 (2) .
Vervolgens heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de follow-up van het btw-actieplan "Naar een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU – Tijd om in actie te komen (3) ", waarin zij nauwkeurig de verschillende stappen beschreef om die gemeenschappelijke Europese btw-ruimte tot stand te brengen.
Behalve de overschakeling naar het definitieve btw-stelsel voor grensoverschrijdende handel omvat deze maatregel twee andere wijzigingsvoorstellen van de btw-richtlijn: een betreffende de btw-tarieven (4) en een betreffende de bijzondere regeling voor kleine ondernemingen (5) . Voorts bevat hij een voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de bestrijding van fraude op het gebied van de btw (6) .
Voor de overschakeling naar een definitief btw-stelsel dat gebaseerd is op het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van bestemming, is een geleidelijke aanpak in twee stappen aangekondigd: een eerste stap met een regeling voor intra-Unieleveringen van goederen tussen bedrijven (b2b) en een tweede stap met een regeling voor diensten.
De eerste stap was opgesplitst in twee substappen. De eerste substap, die samen met de mededeling werd gepresenteerd, was een wetgevingsvoorstel (7) waarin de hoekstenen voor een eenvoudiger en fraudebestendig definitief btw-stelsel voor de handel binnen de Unie werden beschreven.
Onderhavig voorstel vormt de tweede substap. Het bevat de nadere regeling waarmee het concept van deze hoekstenen in de praktijk wordt gebracht voor b2b-goederenleveringen binnen de Unie.
Dit voorstel zal moeten worden aangevuld met een voorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 904/2010 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde. Laatstgenoemd voorstel is van technische aard, in die zin dat het de samenwerking tussen de lidstaten zal afstemmen op de voorgestelde wijzigingen in het btw-stelsel voor grensoverschrijdende leveringen van goederen. Het zal ruim op tijd worden ingediend zodat het op de datum van inwerkingtreding van onderhavig voorstel kan zijn goedgekeurd en ten uitvoer kan worden gelegd.
